Zürich

«Der Bund definiert das Spielfeld»

02. Februar 2007, 19:04

Die Plafonierungsinitiative lasse sich nicht buchstabengetreu umsetzen, sagt der Chef des Bundesamts für Zivilluftfahrt, Raymond Cron. Sie widerspreche der Luftfahrtpolitik.

Mit Raymond Cron sprachen Hans-Peter Bieri und Claudia Imfeld

Herr Cron, der Zürcher Kantonsrat befindet am Montag über die Plafonierungsinitiative. Wie mulmig ist es Ihnen dabei?

Die Debatte ist ein Bestandteil des innerzürcherischen Meinungsbildungsprozesses. Selbstverständlich verfolge ich den Prozess aufmerksam und interessiert. Aber mulmig ist mir nicht.

So innerzürcherisch ist der Meinungsbildungsprozess nicht. Die Luftfahrtpolitik ist Bundessache. Aber der Bund hat bisher keine Stellung genommen. Warum?

Die Luftfahrt ist Bundessache, aber die Plafonierungsinitiative ist ein kantonalzürcherischer Vorstoss. Es ist zunächst einmal am Kantonsrat, Stellung zu nehmen. Dann wird das Stimmvolk entscheiden. Alle Vorschläge sind Aufträge an die Zürcher Regierung, sich für bestimmte Ziele einzusetzen. Aber es ist noch völlig unklar, wann und in welchem Verfahren der Regierungsrat sich wofür einsetzen würde. Der Bund kann deshalb noch gar keine genaue Stellungnahme abgeben. Und schliesslich gehört es zu den föderalistischen Gepflogenheiten, dass sich der Bund nicht einmischt, wenn auf kantonaler Ebene ein Willensbildungsprozess stattfindet.

So viel ist nicht offen. In seinem Luftfahrt-bericht bekennt sich der Bund klar zu einer nachfrageorientierten Entwicklung des Flughafens. Die Plafonierungsinitiative will bloss 250 000 Bewegungen und eine Nachtruhe von neun Stunden. Sie steht also im Widerspruch zum Bundesbericht.

Der Luftfahrtbericht definiert als Ziel zwar eine nachfrageorientierte Entwicklung, aber darauf folgt noch ein Satz: Es sei aus Nachhaltigkeitsüberlegungen auch denkbar, von diesem primären Grundsatz abzuweichen. Die nachfrageorientierte Entwicklung muss sich mit ökologischen und sozialen Aspekten vertragen. Für den Bund ist es deshalb entscheidend, wie der Regierungsrat die Initiative umsetzen möchte. Dann kann er prüfen, ob sich das mit seiner nachhaltigen Luftfahrtpolitik verträgt. Was man sagen kann: Eine buchstabengetreue Umsetzung der Initiative stünde im Gegensatz zur Luftfahrtpolitik des Bundes. Sollte die Zürcher Regierung eine solche Umsetzung wollen, müsste der Bundesrat überlegen, wie er die nationalen Interessen wahren könnte.

Heisst das, dass bei einer Annahme der Plafonierungsinitiative der schwarze Peter bei der Zürcher Regierung liegt und sie sagen muss, wie sie deren Forderungen bundespolitikverträglich machen will?

Dies ist eine Frage der Kompetenzen. Die Kompetenzen des Bundes bei den Landesflughäfen sind übergeordneter Art. Mit dem Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL) als Raumplanungsinstrument legt er die Entwicklung des Flughafens für die nächsten zwanzig bis dreissig Jahre fest. Der Bund definiert also das Spielfeld, innerhalb dessen sich der Flughafen langfristig entwickeln kann. Wie und zu welcher Zeit geflogen werden soll, wird dagegen mit dem Betriebsreglement festgelegt. Das Betriebsreglement gestaltet der Flughafen. Er muss zwar beim Bund die Zustimmung einholen, aber dieser kann mit dem Gesuch nur dreierlei machen: es genehmigen, ablehnen oder mit Auflagen bewilligen. Von sich aus kann er das Betriebsreglement nicht ändern.

Was heisst das für Zürich?

Bei der Plafonierungsinitiative stellt sich die Frage, wann und in welchem Verfahren der Zürcher Regierungsrat mit seinem Anliegen kommt. Wenn er den Plafonierungsgedanken im SIL festschreiben will, liegt die Kompetenz klar beim Bund. Der Bund entscheidet über den SIL. Wenn der Regierungsrat eine Plafonierung im Betriebsreglement umsetzen will, dann kann der Bund nur entscheiden, ob er das Reglement genehmigt oder nicht. Welches Betriebsreglement der Flughafen beantragt, ist Sache des Verwaltungsrats. Bei Reglementsänderungen, die Einfluss auf den Lärm haben, hat der Regierungsrat dort eine Sperrminorität. Die Zürcher Regierung hat damit die Möglichkeit, Änderungen des Betriebsreglements zumindest zu blockieren. Ob sie den Flughafen auch zwingen kann, ein anderes Betriebsreglement einzugeben, hängt von der Mechanik im Verwaltungsrat ab. Die Regierung hat da zwar eine Sperrminorität, aber keine Mehrheit.

Wenn der SIL keine Plafonierung enthält, kann dann ein Betriebsreglement auf 250 000 Bewegungen beruhen?

Rein formaljuristisch ja. Aber es würde eine intensive Diskussion darüber auslösten, wie die übergeordneten nationalen Interessen gewahrt werden können.

Der Gegenvorschlag der Kantonsratskommission will 320 000 Bewegungen und sieben Stunden Nachtruhe. Bundesrat Leuenberger hat erklärt, er würde ein solches Betriebsreglement wohl bewilligen. Wie verträgt sich das mit der Bundespolitik?

Letztes Jahr verzeichnete der Flughafen gut 260 000 Bewegungen. Ein Plafond bei 250 000 Bewegungen würde eine sofortige Einschränkung des Betriebs erfordern und stünde damit klar im Widerspruch zur Nachfrageorientierung. Eine Begrenzung bei 320 000 Bewegungen dagegen würde noch einen Spielraum von 60 000 Bewegungen lassen. Solange der vorhanden ist, würden die luftfahrtpolitischen Ziele des Bundes im Moment nicht geritzt. Hingegen bin ich der Auffassung, dass eine Bewegungsplafonierung kein zweckmässiges Mittel ist. Eine Nachtruhe von mehr als sieben Stunden wiederum würde sofort zu einem massiven Problem für den Betrieb eines Hub führen, und gemäss Luftfahrtbericht ist auch der Hub eine wichtige Voraussetzung, um die Schweiz luftverkehrsmässig möglichst optimal an die Welt anzuschliessen. Sieben Stunden Nachtruhe sind das Maximum, wenn er noch funktionieren soll. In ganz Europa gibt es keinen vergleichbaren Flughafen mit einer so langen Nachtruhe.

Gemäss einer Studie, die Ihr Amt bestellt hat, wird die Nachfrage innert kurzer Zeit deutlich über die 320 000 Bewegungen hinaus wachsen. Ist die Nachfrageorientierung also doch nur ein schönes Wort?

Die Studie war eine der Grundlagen, die wir im Rahmen des SIL-Prozesses erstellen liessen. Wir wollten wissen, wie sich die Nachfrage bei einem engpassfreien Wachstum entwickeln würde. Im SIL haben wir Varianten, die diese Nachfrage befriedigen, aus Nachhaltigkeitsgründen aber auch solche, die sie nicht befriedigen. Welchen Flughafen man will, bestimmt nicht das Bazl, sondern die Politik. Unsere Aufgabe ist es, die Grundlagen zu liefern, und das haben wir getan.

Wie weit darf die geforderte Nachhaltigkeit die Nachfrageorientierung einschränken?

Wenn man das so einfach sagen könnte, wäre unsere Aufgabe nicht so spannend. Sicher ist, dass die Stellungnahme des Hauptnutzers und Hauptbetroffenen des Flughafens, also des Kantons Zürich, auf Bundesebene ein wichtiges Beurteilungskriterium ist. Zu sagen, welches Gewicht welches Element der Nachhaltigkeit hat, wäre aber reine Spekulation. Das Abwägen der ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekte ist keine exakte Mathematik, sondern ein politischer Entscheid.

Der Bund möchte mehr Kompetenzen, um seine Politik durchzusetzen, und prüft neue Trägerschaftsformen für die Flughäfen. Wie weit ist das gediehen?

Im Gegensatz zu den Nationalstrassen verfügt der Bund bei den Landesflughäfen, die auch eine Infrastruktur von nationaler Bedeutung sind, über geringere Kompetenzen. Deshalb hat der Bundesrat im luftfahrtpolitischen Bericht den Auftrag gegeben, Möglichkeiten für mehr Einfluss zu prüfen. Die Analysen laufen. Wir haben noch keine fertigen Antworten. Es stellen sich komplexe politische, rechtliche und finanzielle Fragen.

Für die An- und Abflüge auf den Flughafen Kloten wurden im SIL-Prozess 19 Varianten erarbeitet, zwei Drittel davon mit Pistenänderungen. Der Regierungsrat lehnt jede solche Änderung ab. Wie bindend ist das für den Bund?

Der Bund hat mit den 19 Varianten seine technische Arbeit abgeschlossen. Jetzt sind wir in der Phase der politischen Diskussion. Das Gefäss dafür sind die Koordinationsgespräche. Wir warten jetzt ab, wie sich die anderen Beteiligten, im Wesentlichen die Nachbarkantone, äussern. Dann wird man sehen, ob ein Konsens gefunden werden kann. Der Bund definiert seine Position am Schluss. Die Meinung Zürichs wird da sicher eine Rolle spielen, aber es gibt auch die luftfahrtpolitischen Grundsätze des Bundes. Der Bund wird schauen müssen, wie er da eine Balance erreicht.

Pistenveränderungen müssen vors Volk. Wie bindend wäre das für den Bund?

Wenn das Zürcher Stimmvolk eine bestimmte bauliche Veränderung des Pistensystems ablehnt, muss das von den politischen Behörden akzeptiert werden, aus rechtlichen wie politischen Gründen.

Unter den 19 Varianten schneiden die mit Pistenveränderungen lärmmässig am besten ab, trotz deutlich mehr als 320 000 Bewegungen. Könnte der Bund dem Kanton Pistenänderungen aufzwingen, wenn er es für unerlässlich hielte?

So wie die Kompetenzordnung heute ist, kann er es nicht. Der Bund kann selber nicht direkt auf den Betrieb und die Infrastruktur des Flughafens Einfluss nehmen.

Gehört es zur Kompetenzenprüfung, das zu ermöglichen?

Wir schauen in diesem Rahmen alles an. Aber es ist klar, dass eine solche Kompetenzverschiebung nur geht, wenn man die gesetzlichen Grundlagen ändert.

Der Regierungsrat möchte lieber den Lärm statt die Bewegungen plafonieren und hat dazu den Zürcher Lärm-Index (ZFI) ausgearbeitet. Was hält Bern davon?

Der ZFI ist eine andere Methode, um die Entwicklung des Flughafens zu steuern. Wir schauen auch hier einmal, was die Zürcher Politik damit macht. Das Konzept ist offener als eine Bewegungsplafonierung und lässt etwas mehr Spielraum.

Für die 19 Betriebsvarianten wurde auch der ZFI berechnet. War das nicht voreilig?

Es war eine Dienstleistung des Bundes an den Kanton Zürich. Man wollte die Auswirkungen der Varianten auch in Bezug auf den ZFI transparent machen. Für uns ist das zentrale Beurteilungselement für den Lärm jedoch unverändert die Lärmschutzverordnung. Die lärmmässigen Auswirkungen der Varianten werden anhand der Lärmschutzverordnung beurteilt.

Der Bundesrat will den Fluglärm konzentrieren, damit möglichst wenig Leute betroffen sind. Ist der Süden damit befreit?

So steht es im luftfahrtpolitischen Bericht, aber auch da muss zitiert werden, was danach steht: den Lärm möglichst weit gehend kanalisieren im Rahmen dessen, was rechtlich, politisch und faktisch machbar ist. Heute braucht es wegen der deutschen Verordnung Süd- und zusätzliche Ostanflüge. Ob und in welchem Ausmass das auch in Zukunft gilt, hängt davon ab, welche Varianten im SIL-Prozess gewählt werden, und davon, was die Gespräche mit Deutschland ergeben.

Eines der Mittel, den Süden zu entlasten, ist der gekröpfte Nordanflug. Wie weit kann Deutschland ihn torpedieren?

Deutschland hätte die Möglichkeit, den Gekröpften zumindest massiv zu erschweren. Ob es ihn ganz verhindern könnte, wird abgeklärt. Fakt ist, dass Deutschland seine Zustimmung geben muss, wenn das Verfahren deutschen Luftraum beansprucht. Fakt ist auch, dass Deutschland in der Gestaltung seines Luftraums autonom ist und dass es internationale Normen gibt, die gewisse Abstände der Luftwege von der Grenze zwischen zwei Luftraumblöcken vorschreiben. Damit hat Deutschland die Möglichkeit, auf die Machbarkeit des gekröpften Nordanflugs Einfluss zu nehmen. Für mich ist aber selbstverständlich, dass dieser Punkt auch Bestandteil der bilateralen Gespräche sein muss.